Oggetto: Inapplicabilità del termine di cui all’art. 2, l. 241/1990 nel procedimento di irrogazione di sanzioni amministrative ex lege n. 689/1981. Termine di emissione dell’ordinanza-ingiunzione ex art. 28 l. n. 689/1981.
Corte di Cassazione 2.03.2005, n. 6148.
Istruzioni operative.
Si riporta di seguito, per estratto, il contenuto della sentenza in oggetto, con cui la Corte di Cassazione ha assunto una posizione netta sulla questione relativa al rapporto tra il termine fissato per la conclusione del procedimento amministrativo dall’art. 2 della legge n. 241/1990, ed il più lungo termine quinquennale stabilito dall’art. 28 della legge n. 689/1981 per il procedimento di irrogazione delle sanzioni amministrative in materia di lavoro e previdenza sociale.
«Questa Corte di legittimità ha ripetutamente affermato (cfr., da ultimo, Cass. 30 marzo 2004, n. 6337; Cass. 22 dicembre 2003, n. 19617; Cass. 17 giugno 2003, n. 9680) che nel procedimento di irrogazione delle sanzioni amministrative disciplinato dalla legge n. 689 del 1981 non trova applicazione il termine di trenta giorni previsto dall’art. 2 della legge n. 241 del 1990 per l’esaurimento dei procedimenti amministrativi, in quanto la regolamentazione della attività sanzionatoria della pubblica amministrazione si caratterizza, rispetto alla generale disciplina dell’azione amministrativa, per la previsione di una procedura contenziosa contemplante la fissazione di specifiche fasi e relative scansioni temporali che, essendo dirette ad assicurare garanzie di informazione e di difesa rispetto alla contestazione del fatto, sono incompatibili con il suddetto termine breve stabilito dalla normativa generale. All’emanazione dell’ordinanza-ingiunzione si può quindi procedere nel termine quinquennale di cui all’art. 28 della citata legge n. 689 del 1981, ancorché detta norma faccia riferimento al termine per riscuotere le somme dovute per le violazioni.
Questo Collegio non ignora il diverso orientamento espresso in subjecta materia da Cass. 6 marzo 2004 n. 4616 e da altre decisioni più risalenti, secondo cui, poiché nel procedimento per l’applicazione delle sanzioni amministrative la legge 24 novembre 1981 n. 689 non prevede alcun termine per la emissione dell’ordinanza ingiunzione [omissis] deve trovare applicazione la disposizione generale di cui all’art. 2 della legge n. 241/1990, a norma del quale il procedimento amministrativo deve concludersi entro trenta giorni dal suo inizio, termine che, tenuto conto dell’articolazione del procedimento sanzionatorio in diverse fasi, inizia a decorrere per ciascuna fase dall’esaurimento di quello precedente e la cui violazione determina l’illegittimità dell’atto con conseguente annullabilità.
Peraltro, si ritiene preferibile l’orientamento che ritiene l’inapplicabilità del termine di cui all’art. 2 della l. n. 241/1990 per le seguenti ragioni, peraltro già espresse da Cass. N. 6337/04 prima citata.
[omissis] le disposizioni di cui al citato art. 2 [omissis] sono difficilmente adattabili al procedimento che si conclude con l’emanazione dell’ordinanza ingiunzione. Ed infatti la legge n. 689/1981 presenta delle particolarità rispetto all’azione della pubblica amministrazione, quale considerata falla legge n. 241 del 1990, perché delinea un procedimento di carattere contenzioso anche in sede amministrativa e ne fissa molto precisamente le fasi e la loro scansione temporale: se non vi è la contestazione immediata è prescritto che la notifica della violazione debba effettuarsi nel termine di novanta giorni (art. 14); inoltre, entro trenta giorni dalla contestazione, ovvero dalla notifica della violazione, gli interessati possono far pervenire scritti difensivi (art. 18). Pertanto se il procedimento ha inizio con la contestazione della violazione, è esclusa in radice la possibilità che esso si concluda nei trenta giorni successivi, come prescrive la disposizione del 1990, giacché è la stessa legge n. 689 del 1981 che pone dei termini intermedi più ampi a garanzia dell’autore della violazione. Non può inoltre condividersi la tesi secondo cui i trenta giorni di cui alla legge n. 241/1990 dovrebbero farsi decorrere dal momento in cui pervengono gli scritti difensivi, ovvero dal giorno in cui l’interessato viene sentito, di talché, preso atto delle difese, l’amministrazione avrebbe il termine di trenta giorni per effettuare l’ordinanza ingiunzione. Una simile ricostruzione sarebbe, infatti, del tutto arbitraria, in quanto l’art. 2 della citata legge del 1990 prescrive che il termine di trenta giorni decorra (non trattandosi di procedura che consegue ad una istanza) da una data precisa, ossia “dall’inizio d’ufficio del procedimento”. In altre parole, se la legge n. 689 del 1981 configura un procedimento con una precisa scansione di termini [omissis], mentre l’unica fase non interessata al termine è quella decisoria (non essendo previsto un termine per l’emissione della ordinanza ingiunzione), ad essa non può applicarsi un termine che la legge del 1990 prescrive come decorrente “dall’inizio d’ufficio del procedimento”. Inoltre, se è vero che secondo l’art. 29 della citata legge del 1990 i criteri fissati dalla legge costituiscono “principi generali dell’ordinamento giuridico”, tuttavia ciò non esime l’interprete dal verificare se i medesimi principi siano compatibili con la disciplina specifica della legge n. 689 del 1981, che configura un procedimento di natura contenziosa in cui le garanzie per gli interessati sono già appositamente delineate.
La soluzione adottata si pone del resto in linea con l’orientamento espresso da questa Corte (Cass. 5 marzo 2003, n. 3254; Cass. 11 aprile 2003, n. 5790) secondo cui la legge n. 689 del 1981 costituisce legge speciale, che prevale sulla legge generali in materia di procedimento amministrativo n. 241 del 1990, per cui in tema di sanzioni amministrative non si applicano né le disposizioni previste da quella legge sulla partecipazione degli interessati al procedimento amministrativo (art. 7), né quelle sul diritto d’accesso ai documenti amministrativi (art. 10).
Deve pertanto concludersi che si può procedere all’emanazione dell’ordinanza ingiunzione nel termine quinquennale di cui all’art. 28 della legge n. 689 del 1981, ancorché detta norma faccia riferimento al termine per riscuotere le somme dovute per le violazioni [omissis]».
Ai fini di una corretta lettura della sentenza sin qui riportata, si rammenta che attualmente, secondo quanto previsto dall’art. 2 della legge n. 241/1990, come sostituito dall’art. 3, comma 6-bis, del D.L. 14 marzo 2005, n. 35 coordinato con la legge di conversione 14 maggio 2005, n. 80, salvo diverso termine stabilito “…con uno o più regolamenti adottati ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro competente, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica…”, il termine di conclusione del procedimento è fissato non più in trenta bensì in novanta giorni. Si trasmette la presente a tutti gli uffici in indirizzo, al fine di consentire la menzione della sentenza in oggetto negli atti difensivi relativi ai giudizi di opposizione avverso le ordinanze ingiunzioni emanate dalle Direzioni Provinciali del Lavoro ai sensi della legge n. 689/1981.