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OGGETTO: Organizzazione e gestione attività di vigilanza.

1. Premessa

Con delibera n.246 del 21 luglio 1999, il Consiglio di Amministrazione ha costituito il Progetto Vigilanza sulle Entrate ed Economia Sommersa con l’obiettivo di "analisi ed elaborazione delle politiche per l’emersione, anche attraverso l’approfondimento delle proposte politico/sociali e degli orientamenti legislativi; sistemazione dell’area di riferimento in logica di processo con particolare attenzione alla valutazione degli aspetti statistici, sociali e legali del fenomeno economia sommersa e lavoro nero, nonché attivando i sensori esterni (controlli incrociati) ed esterni (ambiente socio-economico e mercato) e curando le sinergie con altre forze ispettive".

Le dimensioni assunte dall’economia sommersa, il rilevante numero di lavoratori in nero che essa determina, il diffondersi di forme di evasione ed elusione sia fiscale che contributiva hanno comportato che l’Istituto ponesse fra i suoi obiettivi strategici l’impostazione e la realizzazione di una serie di azioni non limitate ai soli aspetti repressivi dei fenomeni, ma allargate ad iniziative volte a facilitare ed aiutare i percorsi di emersione, e a sistemi di controlli, anche preventivi, che seguano il soggetto nei suoi comportamenti durante tutta la sua vita contributiva.

Da qui la necessità di impostare la politica di vigilanza su:

• la conoscenza dell’entità e delle cause che determinano il sommerso;

• un modello organizzativo, gestionale e di controllo in linea con l’obiettivo di lotta al lavoro nero e coerente con i nuovi assetti organizzativi;

• l’individuazione di sensori interni ed esterni al sistema INPS capaci di far emergere fenomeni evasivi e quindi indirizzare l’attività ispettiva.

Con documento n.599 del 18 ottobre 1999 sono state portate a conoscenza degli Organi le linee strutturali e realizzative del Progetto che in sintesi si esplicano su tre direttrici fondamentali.

Una prima direttrice, specificatamente dedicata al fenomeno del sommerso, si pone l’obiettivo di impostare una metodologia per lo studio dell’economia sommersa e delle cause che la determinano e di individuare, attraverso il contributo di analisi da parte delle realtà territoriali, iniziative e interventi mirati ad eliminare o quanto meno contenere il fenomeno.

In tale quadro rientra anche la ricerca di possibili razionalizzazioni del sistema delle aliquote di prelievo e di un sistema di regole trasparenti in materia di agevolazioni contributive e di interventi a sostegno del reddito e dell’occupazione.

Una seconda direttrice è rivolta ad una rivisitazione del modello organizzativo e gestionale dell’attività di vigilanza, nell’ottica di assicurare una maggiore presenza della forza ispettiva sul territorio, di incrementare il numero delle verifiche e di misurarne l’efficacia, anche in termini economici e finanziari.

Una terza direttrice infine è dedicata all’impostazione di una serie di indici di rischio che dovranno costituire il naturale supporto alla programmazione e alla realizzazione dell’attività di vigilanza

Ciò premesso, con la presente circolare vengono dettati i primi interventi strutturali per l’organizzazione e la gestione dell’attività ispettiva e in particolare in materia di:

• modello organizzativo e adempimenti ispettivi;

• risorse tecnologiche, finanziarie e di formazione;

• budget delle attività e verifica dei risultati;

2. Modello organizzativo e adempimenti ispettivi

Le dimensioni del lavoro nero e la circostanza che, nonostante i positivi risultati conseguiti, questo continui a rappresentare una percentuale rilevante rispetto al lavoro regolare, inducono a rivedere le strategie fino ad oggi poste alla base dell’attività ispettiva, partendo proprio dalle caratteristiche che ha assunto e va assumendo l’evasione contributiva.

Questa infatti va dalla tipiche situazioni di evasione totale (lavoratori mai denunciati e/o aziende non iscritte) a situazioni di evasione parziale (retribuzioni non denunciate), fino a forme di elusione contributiva (ricerca di inquadramento in settori ad aliquota più bassa, rapporti di lavoro subordinato mascherati come autonomi, ecc.).

Tutto questo spesso si intreccia con le strutture dell’azienda (aziende altamente decentrate), con le caratteristiche di attività espletate (edilizia, agricoltura, ecc.), con le tipologie dei lavoratori (extracomunitari, stagionali, ecc.), fino a presentare collegamenti con attività criminose.

In questo quadro un’efficacia azione ispettiva richiede una continua presenza sul territorio, con una più stretta sinergia con le altre forze deputate ai controlli, e un indirizzo sempre più finalizzato a scoprire soggetti non iscritti più che a verificare comportamenti contributivi di aziende e soggetti conosciuti.

In tale ottica una serie di controlli oggi demandati alla forza ispettiva è opportuno che rientrino più propriamente nelle attività di verifica dei reparti amministrativi.

Ci si riferisce per il momento, oltre che ai fallimenti, per i quali con più circolari è stato ribadito il principio del non utilizzo in tali casi degli ispettori di vigilanza, anche alla gestione delle liste delle scoperture e al confronto cumuli.

Per tali adempimenti dovranno essere realizzati nell’ambito del processo aziende momenti di verifica finalizzati a istituire contatti con le aziende al fine di notificare le inadempienze rilevate.

Solo circostanze particolari, come ad esempio casi per i quali la discordanza rilevata, o il mancato riscontro da parte dell’azienda, fanno presumere ulteriori comportamenti evasivi, verrà fatto ricorso ad azioni di vigilanza.

I risultati di tali verifiche verranno monitorati attraverso report in fase di realizzazione, in modo da misurarne l’efficacia e l’economicità.

E’ infatti intendimento di questa Direzione Generale ampliare i momenti di controllo amministrativo sulle entrate ad iniziare dalla fase di iscrizione del soggetto per passare, poi, alla fase di versamento dei contributi e al controllo annuale dei lavoratori.

L’impostazione e la realizzazione di tali verifiche consente di liberare gli ispettori di vigilanza di alcuni adempimenti, per dedicarli più propriamente a compiti investigativi e di lotta al lavoro nero.

Ciò presuppone anche che la forza ispettiva sia utilizzata su un territorio più ampio di quello dell’Area di appartenenza, in modo che gli interventi siano indirizzati nei territori e settori a più alto rischio di evasione e non dipendano, come spesso attualmente avviene, unicamente da una maggiore o minore disponibilità di ispettori in forza alle singole Aree.

In tale quadro, nelle Sedi Regionali, ad eccezione di quelle indicate nella deliberazione n.178 del 22 giugno 1999, si costituirà una specifica Area di vigilanza, da attribuire ad un dirigente in forza alla Regione stessa, senza che ciò comporti la ridefinizione della relativa pianta organica. Tale Area avrà compiti di formulazione del budget annuale, di trasformazione del budget in termini operativi e quindi di programmazione delle attività, di gestione delle risorse e di controllo dei risultati.

In pratica la struttura regionale assumerà in proprio il coordinamento della forza ispettiva avvalendosi di punti di coordinamento a livello di aree provinciali/metropolitane.

Tale modello organizzativo, che vede una forte regia regionale, richiede momenti di colloquio e di scambio di informazione fra poli regionali e poli provinciali/metropolitani, tali da superare inconvenienti che potrebbero derivare da un modello fortemente accentrato.

E’ opportuno, pertanto, che vengano istituzionalizzate riunioni mensili fra tutti i responsabili dell’attività ispettiva finalizzate alla verifica delle attività programmate, alla previsione di nuovi interventi, allo stato di utilizzo delle risorse e alla misurazione dei risultati.

A tale riguardo preme sottolineare che relativamente al personale ispettivo, le posizioni di C4 in corso di attribuzione, considerata la natura e le caratteristiche dell’attività di vigilanza, non costituiscono livelli sovraordinati rispetto agli altri.

I funzionari in possesso del livello C4, pertanto, continueranno ad espletare l’attività ispettiva, nei modi e nei termini fino ad oggi svolti, senza che tale livello comporti posizioni di coordinamento o di regia del restante personale ispettivo.

Tali compiti, infatti, continueranno ad essere effettuati dal Dirigente dell’Area Regionale e dal Dirigente dell’Area provinciale (Torino, Milano, Bologna, Firenze, Roma, Napoli, Bari, Palermo e Cagliari, come previsto dalla circolare n.17 del 2 febbraio 1999) o da un funzionario amministrativo.

3. Risorse tecnologiche, finanziarie e di formazione

L’attività di vigilanza, nella struttura organizzativa sopra delineata, richiede il supporto di risorse tecnologiche e finanziarie adeguate agli obiettivi che si intendono perseguire.

Da un lato infatti la delocalizzazione della forza ispettiva e il venir meno dello stretto rapporto, oggi esistente, ispettore–Sede di produzione necessita di investimenti in tecnologia tali da poter realizzare un circuito informativo centro nazionale / polo regionale / funzionari di vigilanza, dall’altro l’utilizzo della risorsa ispettiva in funzione delle lotta al lavoro nero richiede risorse finanziarie che consentano tempi e modalità di intervento coerenti con gli obiettivi che si vogliono perseguire.

A questo si aggiunga la necessità di un continuo arricchimento formativo e professionale.

Sotto il primo aspetto, le risorse tecnologiche, si sta completando l’automazione dell’attività ispettiva con l’implementazione delle funzioni della valigetta informatica ai verbali nei confronti delle aziende agricole.

Considerato che la "valigetta" costituisce uno dei punti centrali per ottenere un salto di qualità nell’attività di vigilanza, nel corso dell’anno verranno fatti ulteriori investimenti sia con il completamento delle assegnazioni a tutto il corpo ispettivo, compresi i vincitori dell’ultima selezione, sia con la realizzazione di ulteriori funzioni quali il collegamento con la procedura VG00, per consentire il caricamento in automatico dei risultati delle ispezioni, e con la procedura recupero crediti per la contabilizzazione dei crediti derivanti dai modelli DM da vigilanza.

Ulteriori collegamenti saranno realizzati con gli archivi delle aziende, degli assicurati e dei ricorsi per monitorare l’esito finale degli addebiti elevati.

Sotto il secondo aspetto, le risorse finanziarie, è indubbio che la lotta al lavoro nero richiede presenza sul territorio e modalità di intervento strettamente correlati alle caratteristiche delle aree territoriali e delle tipologie di lavoro nero che si vogliono aggredire.

In tale ottica, anche per superare un’articolazione rigida dell’orario che spesso condiziona l’attività ispettiva, vanno determinati i fondi per missioni, turni e straordinari, in funzione delle tipologie di attività programmata e degli obiettivi da conseguire.

Al fine di avere conoscenza delle necessità finanziarie, ciascuna Sede regionale, sulla base dell’articolazione operativa del piano delle attività, formulerà un budget di spese quantificando missioni, turni, straordinari da utilizzare per l’attività di vigilanza.

Riguardo infine agli investimenti in formazione, si sottolinea che alla "formazione" in senso stretto dovrà affiancarsi un percorso formativo dedicato all’aggiornamento professionale.

Quest’ultimo dovrà essere realizzato a livello regionale attraverso riunioni dedicate principalmente a tematiche contributive di particolare rilevanza, specie quando le stesse danno luogo a comportamenti difformi sul territorio. In tale sede particolare valenza assumerà il contributo da parte delle Avvocature per tutti gli aspetti volti sia ad un miglioramento della relazione ispettiva, in modo che la stessa costituisca un valido strumento di difesa nei giudizi, sia per la conoscenza e l’approfondimento dell’evolversi degli orientamenti giurisprudenziali che possono incedere nei comportamenti ispettivi.

Si ravvisa fin d’ora l’opportunità di un diffuso intervento formativo per l’area agricola che verrà portato a termine sotto il coordinamento della struttura di Progetto nei prossimi mesi in occasione del rilascio della funzione "verbale in agricoltura" nella valigetta informatica, già anticipato con messaggio n.7 del 10 gennaio 2000.

4. Budget della attività e verifica dei risultati

Ai fini della formulazione del budget per l’anno 2000, nel confermare le modalità e gli obiettivi fissati per il budget dell’anno 1999, si pone l’accento sulla funzione da attribuire allo strumento budgettario e sulla necessità che dal punto di vista operativo questo abbia una più diffusa articolazione quanto ad aree merceologiche e territoriali da porre sotto controllo e a tempi e modalità delle indagini.

Riguardo al primo aspetto si ribadisce che il budget costituisce uno degli strumenti per il conseguimento degli obiettivi e quindi nella sua formulazione occorrerà tener conto che obiettivo primario dell’Ente è quello della lotta al lavoro nero con l’individuazione di aziende e soggetti non conosciuti, da perseguire attraverso una presenza più diffusa sul territorio.

Da ciò deriva che la previsione delle attività dovrà basarsi sulle esperienze in materia di individuazione delle categorie e delle zone a più alto tasso di pericolosità di evasione, della forza ispettiva disponibile, degli indici di rischio derivanti dall’incrocio degli archivi. Un discorso a parte merita l’area agricola, per la quale si stanno predisponendo specifiche liste che, secondo diversi parametri (ettarocoltura, 51nisti , incrocio infocamere, ecc.), evidenzieranno aziende e/o lavoratori autonomi da considerare ad alto rischio di evasione o per le quali si presume sussista il fenomeno dei rapporti di lavoro fittizi.

Dalla combinazione di tali elementi ciascuna Sede Regionale predisporrà il budget 2000 nella considerazione che, tenuto conto dell’incremento della forza ispettiva, l’obiettivo nazionale di Ente è quello di individuare n.6.000 aziende non iscritte e n.130.000 lavoratori in nero.

Sotto l’aspetto operativo il budget dovrà essere articolato in piani di attività in termini temporali, territoriali e per categorie di contribuenti in modo da consentire un monitoraggio costante dei risultati e da assicurare interventi che riguardino l’intera platea dei soggetti e che siano diffusi sul territorio.

Per quanto concerne il sistema dei controlli è da considerare preliminarmente che fino ad oggi ci si è limitati ad impostare una politica di budget e su questa innescare una serie di controlli, finalizzati a verificarne il suo conseguimento.

Anche se di recente sono stati introdotti miglioramenti, sia nella fase di formulazione che in fase di verifica dei risultati, nella misurazione dell’efficacia l’attività ispettiva è stata considerata fine a sé stessa e non come un processo che, una volta conclusa l’attività di mero accertamento, continua innescandosi in altri processi quali quelli del contenzioso amministrativo e legale e quello del recupero del credito.

E’ proprio l’esame delle modalità di definizione di tali processi che in parte saranno presi a base per misurare l’efficacia dell’azione ispettiva.

E’ infatti la verifica se quanto accertato è realmente dovuto che può segnalare un primo livello di efficacia, mentre un secondo livello, anche se a volte indipendente dall’operato dell’accertatore, può essere individuato da quanto recuperato rispetto al dovuto.

Per la misurazione di tale grado di efficacia è indispensabile che venga compilata l’ultima maschera della procedura VG00 ove vengono riportati gli esiti successivi alla notifica del verbale.

A tal fine sono in fase di impostazione specifiche procedure di colloquio con le procedure recupero crediti, dilazioni e ricorsi amministrativi in modo da prelevare in automatico le informazioni.

Fino a quando tali procedure non saranno realizzate, ciascuna Agenzia avrà cura di tenere sotto controllo l’iter dei verbali successivamente alla notifica, in modo da acquisire tutte le informazioni necessarie alla compilazione.

Ciò premesso il budget 2000, da formulare secondo gli obiettivi, i criteri e le modalità indicate nel messaggio 28150 del 22.4.1999 (budget 1999) tenendo peraltro conto dei nuovi obiettivi sopra indicati quanto a numero di aziende e lavoratori in nero, dovrà essere trasmesso entro il 14 febbraio 2000 al Progetto Vigilanza sulle entrate ed economia sommersa.

Unitamente al budget ciascuna Sede Regionale trasmetterà una relazione che illustri i piani operativi temporizzati per trimestre con l’indicazione

• dei settori a rischio da sottoporre a controllo;
• delle aree territoriali sulle quali indirizzare gli interventi;
• delle modalità di utilizzazione del personale;
• delle risorse, in termini di missioni e salario accessorio, necessarie.

Al fine della verifica dei risultati il budget 2000 dovrà essere successivamente acquisito, distintamente per Agenzia , nella nuova procedura VG00 in corso di rilascio.